Манай туршлагатай парламентч, нэртэй хуульч Д.Лүндээжанцан “Хууль бүтээх ажиллагаа ба хууль зүйн техник” гэсэн тун хэрэгтэй бүтээл саяхан гаргажээ. Энэ бүтээл нь зөвхөн Төрийн ордонд ажилладаг хүмүүст төдийгүй яам, агентлаг, нутгийн удирдлагын байгууллагуудад ажилладаг бүх албан хаагчдад гарын авлага болох ёстой гэж бодож байна. Учир нь, хууль, эрх зүйн бусад актын төсөл боловсруулах, боловсруулахад оролцох нь тэдний үндсэн ажил байдаг. Хууль, эрх зүйн бусад актын төсөл боловсруулах ажлыг  жигдлэн цэгцлэх талаар сүүлийн үед төрөөс ч анхаарах болсон нь нэн сайшаалтай.  Тухайлбал, хууль, Улсын Их Хурлын бусад шийдвэрийн төсөл санаачлах, боловсруулах ажиллагааг зохицуулах зорилгоор 2015 онд Хууль тогтоомжийн тухай хууль баталж өнгөрсөн оноос мөрдөх боллоо.

Миний бие хууль тогтоомжийн төсөл боловсруулах ажилд олон жил оролцож ирсэн нэгэн бөгөөд энэ талаар бас санаа тавьж Үндсэн хууль батлагдсаны дараахан буюу 1993 онд өгүүлэл хүртэл бичиж байжээ. Үүнийгээ өөрийн цааснууд дотроос саяхан олж энэ төрлийн ажил эрхэлдэг, сонирхдог хүмүүст сонин байж магадгүй хэмээн дахин нийтлүүлж байна.


Хууль тогтоомжийн төдийгүй, ер нь эрх зүйн актын төсөл боловсруулах ажилд оролцдог, энэ талын ажлыг сонирхдог хүмүүст бага зэрэг ч болов тусламж болох юун хэмээн энэхүү өгүүллийг бичив.

1.Хууль тогтоомжийн актын төсөл боловсруулах ажлын тухай бичихийн өмнө бид хууль тогтоомж гэдэгт чухам юу ойлгохыг тодорхойлох хэрэгтэй болно. Учир нь, манай уншигчдын дунд энэ үгийг олон янзаар ойлгож, хэрэглэж байна.

Онолын хувьд хууль тогтоомж гэдэгт нэгдүгээрт, хууль батлан гаргах үйл ажиллагаа; хоёрдугаарт, төрийн эрх бүхий байгууллагаас нийгмийн харилцааг зохицуулах зорилгоор гаргасан эрх зүйн актуудын нийлбэрийг ойлгодог. Энд бид хууль тогтоомжийн хоёр дахь ойлголтыг авч үзье. Хууль тогтоомж гэдэгт актуудын нийлбэрийг ойлгохдоо явцуу, өргөн хоёр утгаар хэрэглэж ирсэн. Явцуу утгаар нь бол төрийн эрх барих дээд байгууллагаас гаргасан актуудыг, өөрөөр хэлбэл Улсын Их Хурлаас баталсан хууль, бусад шийдвэрийг ойлгодог. Өргөн утгаар нь бол төрийн эрх барих дээд байгууллагынхаас гадна төрийн гүйцэтгэх дээд байгууллагын гаргасан актууд, өөрөөр хэлбэл, Засгийн газрын тогтоолуудыг багтаан ойлгодог.

Дашрамд  тэмдэглэхэд хууль тогтоомж нь нэгэнт актуудын нийлбэр учраас ямагт ганц тоон дээр бичиж илэрхийлэгддэг. Гэтэл түүнийг <<хууль тогтоомжууд>> гэж олон тоон дээр бичиж алдах явдал бий. Хамгийн сүүлийн жишээ гэхэд л Улсын Их Хурлын саяхны нэгэн тогтоолд <<Үндсэн хууль, бусад хууль тогтоомжид...>> гэж бичсэн байх юм.

2.Хууль тогтоомжийг боловсронгуй болгох ажил нь нэгд, шинээр үүссэн нийгмийн харилцааг зохицуулах буюу нийгмийн харилцааг шинэчлэн зохицуулах зорилгоор хууль тогтоомжийн шинэ актын төсөл боловсруулж батлах, хоёрт, хүчин төгөлдөр хууль тогтоомжийг эмхлэн цэгцэлж системчлэх гэсэн хоёр чиглэлээр явагддаг.
1980-аад онд тус улсын хууль тогтоомжийг бүхэлд нь эмхтгэн цэгцэлж системчлэх талаар нэлээд ажил хийж байгаад янз бүрийн учир шалтгаанаас болоод зогссон юм. Энэ ажлын үр дүнд <<БНМАУ-ын хүчин төгөлдөр хууль тогтоомжийн системчилсэн бүрэн эмхтгэл>> гэж манай улсын хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа хууль тогтоомжийн бүх актыг багтаасан 12 боть эмхтгэл гарах байсан боловч ердөө 4 боть нь гараад ажил зогссон билээ. Эдгээр боть нь сугалбар хуудастайгаар хэвлэгдэж байсан болохоор хууль тогтоомжид орсон өөрчлөлт хөдөлгөөнийг тухай бүр нэгдсэн журмаар тусгаж байх бололцоотой байсан юм.

3.Хууль тогтоомжийн актууд нь өөрийн хүчин чадал, үйлчлэх хүрээ, зохицуулах зүйлээсээ шалтгаалж хууль, тогтоол, захирамж, дүрэм, заавар г.м. төрлүүдэд хуваагдана. Энд нэгэнт онолын зүйл өгүүлээгүй учраас эдгээр актын төрөл бүрийн талаар тодорхойлолт өгөхгүй. Харин зарим актын төрлийн талаар товч тайлбар хийхийг хичээе. Зарим байгууллага  <<шийдвэр>>, <<журам>> гэсэн акт гаргасан байдаг. Эдгээр нь хууль зүйн хувьд актын биеэ даасан төрөл болж чадахгүй. Учир нь шийдвэрийг амаар ч,  бичгээр ч гаргаж болно. Ер нь бол хууль ч шийдвэр, тогтоол, дүрэм ч шийдвэр шүү дээ. <<Журам>> гэдэг үг бол аливаа нэг үйл ажиллагааны дарааллыг илэрхийлж байдаг тул түүнийг, жишээ нь дүрэм, заавар гэсэн актын төрлөөр тогтоож өгөх ёстой юм.

1980-аад онд хууль тогтоомжийн эдгээр актаас дутуугүй, бараг илүү хүчин чадалтай <<албан даалгавар>> гэдэг актын нэгэн <<төрөл>> гарч их шуугиулж байсныг уншигчид санаж байгаа байх. Гэтэл тэр нь онолын хувьд албан баримт төдий болохоос биш хууль зүйн хувьд ямарч үндэслэлгүй актын <<төрөл>> байсан бөгөөд захиргаадалтын системийн үеийн нэгэн чухал хөшүүрэг байжээ. Нарийн яривал манай Ерөнхийлөгчийн айлдвар ч чухамхүү ямар шинжтэй баримт бичиг болох нь бас л ойлгогдоогүй юм. Үүнээс үндэслээд тэмдэглэхэд актын шинэ төрлийг дур зоргоороо бий болгож болохгүй.

<<Дүрэм>> гэдэг үгийг манайх хэтэрхий нийтлэг хэрэглэж ирсэн юм. Орос хэлний <<положения>>,  <<устав>>,  <<правила>>,   <<регламент>> гэдэг үгийг бид ганцхан <<дүрэм>> гэсэн үгээр илэрхийлэх нь цөөнгүй үзэгддэг. Уг зүй нь энэ бүгд тус тусдаа тодорхой ойлголт бөгөөд цаашид манай эрдэмтэн мэргэд эдгээрийн ялгааг зааглан гаргах биз.

Одоогийн практикаас үзэхэд дүрэм, зааврыг тогтоол, захирамжийн хавсралт болгон баталж байна. Үүнийг заавал өөрчлөх хэрэггүй болов уу.

Хууль тогтоомжийн актын төсөл боловсруулж байгаа хүн тухайн асуудлаар хууль гаргах уу, тогтоол гаргах уу, эсхүл тогтоолын хавсралтаар дүрэм, заавар батлах уу гэдгийг зөв сонгох нь чухал. Энэ талаар хуульчдын саналыг заавал авах хэрэгтэй. Гэхдээ хуульчид маань бас санал нэгтэй байдаггүйг анхаарвал зохино.
4.Хууль тогтоомжийн акт бүтцийн хувьд тэмдэглэх, тогтоох гэсэн хоёр үндсэн хэсгээс бүрддэг. Гэхдээ томоохон төрөлжсөн хууль, дүрэм, зааварт тэмдэглэх хэсэг гэж байдаггүй.

Тэмдэглэх хэсэгт уг актыг гаргах болсон шалтгаан, үндэслэлийг заадаг. 

Томоохон хууль, ялангуяа төрөлжсөн хууль (кодекс)-иуд бүтцийн хувьд маш нарийн. Жишээ нь: Эрүүгийн хууль анги (ерөнхий, тусгай), бүлэг, зүйлээс бүрдэж байна. Мөн хэсэгт хуваагддаг хууль бас бий: Иргэний хууль 9 хэсгээс бүрддэг. Хууль, ялангуяа төрөлжсөн хуулийн бүлэг, зүйлүүдэд оноосон нэр өгөх нь тэдгээрийг эрэмбэтэй, ойлгомжтой болгодгоос гадна хэрэгтэй заалтаа эрж хайхад хялбар болгодог.

Дүрэм, заавар нь мөн бүлэг, зүйлд хуваагдана. Гэхдээ хуультай харьцуулахад бас онцлог бий. Онолын хувьд хууль нь зүйл (статья)-д, Улсын Их Хурлын тогтоол, тогтоолоор баталсан дүрэм, заавар, Засгийн газрын болон бусад байгууллагын тогтоол, тушаал, захирамж, тэдгээрээр батлагдах актууд, заалт (пункт)-д хуваагдах учиртай боловч одоо тэд бүгд зүйлд хуваагдаж байна. Гэхдээ ингэж нэгэнт хэвшсэн учир заавал өөрчилнө гэх шаардлага байхгүй биз.

Зүйл нь дотроо хэсэгт хуваагдана (хуучин бол зүйлийг ангид хуваадаг байв. Иймээс нэгэн үе, жишээ нь <<Эрүүгийн хуулийн ... дугаар зүйлийн ... анги>> гэж ярьж, бичдэг байлаа). Хэсэг нь дотроо догол (абзац), эсхүл заалт, дэд заалтад хуваагдаж болно. Заалт нь өөр өөрийн дугаартай байдаг. Харин доголын өмнө зураас тавин ялгаж болно. Заалтыг заримдаа үсгээр дугаарласан байдаг. Ер нь алсдаа хууль тогтоомжийн актуудыг бүртгэх, системчлэх, лавламж өгөх ажилд компьютер өргөн ашиглах үүднээс актын бүтцийн нэгжийг нэг мөр дугаарладаг болох хэрэгтэй байна.  Тэр ч бүү хэл хуулиудыг ч дугаартай болгох нь зүйтэй юм.
   
Хууль тогтоомжийн актын заалт бүр хоорондоо учир шалтгааны холбоо, уялдаатай, товчхон, оновчтой байх хэрэгтэй.

5.Актын төсөл боловсруулахдаа түүний үг хэллэгийг нарийн бодолцох нь нэн чухал. Аль болох тогтсон хэллэг, нэр томъёо хэрэглэж, гадаад, энгийн ярианы, орон нутгийн болон этгээд үг, хэллэгийг хэрэглэхгүй байхыг эрмэлзэх нь чухал. Учир нь, хууль тогтоомжийн актын үг, өгүүлбэр бүр өөр өөрийн тодорхой утгатай байдаг. Жишээлэхэд <<хүчингүй болгох>>, <<хүчингүй болсонд тооцох>> хоёр нь хоорондоо зарчмын ихээхэн ялгаатай. <<Хүчингүй болгох>> гэдэг нь буруу гарсан актын хувьд яригддаг бол  <<хүчингүй болсонд тооцох>> гэдэг нь шинээр акт гарсантай холбогдуулж өмнөхийг дагаж мөрдөхөө болих үед яригддаг. Энэ дашрамд тэмдэглэхэд цэвэр хуулийн нэр томъёонуудыг, жишээ нь, <<мөрдөх>>,   <<дагаж мөрдөх>>,  <<хүчин төгөлдөр үйлчлэх>>  г.м. нэг ойлголтыг илэрхийлсэн янз бүрийн нэр томъёог жигдлүүштэй байна.

Хууль зүйн тусгай нэр томъёоноос гадна хууль тогтоомжид өргөн хэрэглэгддэг үг, хэллэгийг манай хуульчид хэл зүйн эрдэмтэдтэй  хамтран жигдлэх цаг болжээ.  <<Дараах>>,  <<дараахь>>, <<доорх>>, <<доорхи>>,  <<эсвэл>>,  <<эсхүл>>  г.м. олон янзаар бичдэг үг хууль тогтоомжид нилээд бий.  Ер нь бол хуулийн үгийг Үндсэн хуулинд яаж бичигдсэнийг харж бичих  хэрэгтэй  байх.

Хууль үг, үсгийн алдаатай гарна гэдэг цаанаа ихээхэн хортой үр дагавартай байдаг. Иймд төсөл боловсруулж байгаа хүн туйлын хянамгай, няхуур байх хэрэгтэй. Улсын Бага Хурал БНМАУ-ын Албан татварын тухай хуулийн хувь хэмжээг тогтоосон зүйлд орлогын хэмжээний дээд, доод тоог давхардуулалгүй <<0-1000000, 1000001-5000000...>> гэх зэргээр бичих ёстой байсныг <<0-1000000, 1000000-5000000...>> гэж анхны төсөлд буруу бичсэнийг тэр чигээр нь баталчихаж билээ. Гэвч Тамгын газрын ажилтнууд уг хуульд гарын үсэг зурахаас өмнө дээрх  тоог залруулж амжсан юм. Хэрэв хуулийн тоо буруу гарсан бол ямар хүндрэл, бэрхшээл учрах байсныг хэлэхэд хэцүү.

6.Одоо хууль тогтоомжийн актын төсөл боловсруулах ажлын үе шатны талаар хэдэн зүйл өгүүлье.

Нийгмийн  харилцааны тодорхой асуудлыг зохицуулах санааг хууль тогтоомжийн актын хэлбэрт оруулан боловсруулж хууль тогтоох байгууллагаар батлуулах хүртэл олон үе шаттай ажил хийгдэх нь дамжиггүй. Гэхдээ хууль тогтоомжийн актын төрөл бүрийн төслийг боловсруулж батлуулахад өөр өөрийн онцлог байдаг учраас зөвхөн хуулийн төсөл боловсруулах ажлын үе шатыг авч үзье.

Юуны өмнө тухайн асуудлыг хуулиар зохицуулах ямар шаардлага байгааг үндэслэсэн чиг баримжаа (концепци)-г гаргаж хэвлэл мэдээллийн хэрэгслээр дамжуулан олон нийт, мэргэжилтнүүдээр хэлэлцүүлж саналыг нь авах хэрэгтэй юм. (Энэ дашрамд тэмдэглэхэд сүүлийн үед тэмээний тоо толгой эрс хорогдож байгаа тул тэмээний тухай хууль батлах санал хэвлэлд их гарах боллоо. Үүнийг зохицуулахын тулд заавал хууль гаргах хэрэгтэй юу гэдэг нь эргэлзээтэй юм. Миний бодлоор Хүнс, хөдөө аж ахуйн яам бусад холбогдох яам, газартай хамтран тэмээг өсгөн үржүүлэх эдийн засгийн сонирхлыг нь дээшлүүлэхэд чиглэсэн тодорхой арга хэмжээнүүд авахаар заасан тушаал гаргавал магадгүй хуулиас илүү үр дүнтэй байж болох юм). Дээрх чиг баримжааны үндсэн дээр ямар нэртэй, хэдэн бүлэгтэй байх, ямар ямар асуудал зохицуулсан хэдэн зүйлтэй байхыг харуулсан схемийг гаргах нь чухал байдаг.

Эдгээр шатны ажлыг хийсний дараа төсөл боловсруулах ажилд орвол зохино. Чиг баримжаа, схем болон төсөл боловсруулахдаа:

1)энэ талаар урьд гарсан хууль  тогтоомжийн хүчин төгөлдөр болон хүчингүй болсон бүх актыг судлах;
2)бусад орны ижил төрлийн хуулиудыг үзэх;
3)тухайн асуудлын өнөөгийн байдал, цаашдын хандлагыг бодолцох хэрэгтэй юм.
Одоогийн  практикаас үзэхэд хуулийн төсөл боловсруулах ажлыг гол нь тухайн асуудлыг хариуцсан яам, тусгай газраар хийлгэж байгаа нь нэг талаасаа уг асуудлыг сайтар мэдэх мэргэжилтнүүдийг татан оролцуулах боломж олгож байгаа ч гэсэн нөгөө талаасаа тэд өөрсдийн байгууллага, салбарын эрх ашгийг төсөлд илүү тусгах гэсэн хандлага гарч болзошгүй. Үүнийг нь буруу гэж үзэж болохгүй л дээ. Иймд төсөл боловсруулах ажилд эрдэм шинжилгээний байгууллагын ажилтан, их, дээд сургуулийн багш нар, олон нийтийн байгууллагын төлөөлөгчид зэрэг <<бие даасан мэргэжилтнүүдийг >>  өргөн оролцуулах нь чухал гэж бодогддог.
7.Хууль тогтоомжийг боловсронгуй болгох ажлыг тал бүрийн үндэслэлтэй, урьдчилсан зохих бэлтгэлтэй, алсын бодлоготой явуулахын тулд эрдэм шинжилгээний болон төрийн зохих байгууллагууд уг ажлын хэтийн төлөвийг (тухайлбал 2000 он хүртэлх) боловсруулан гаргах хэрэгтэй байна.

Ийм хэтийн төлөвийг баталж ажилладаг практик манайд байсан юм. 1982 онд Ардын Их Хурлын Тэргүүлэгчид, Сайд нарын Зөвлөл хууль тогтоомжийн боловсронгуй болгох ажлын 5 жилийн төлөвлөгөө баталж, хуулийн төсөл боловсруулах ажил түүний үндсэн дээр явагдаж байсан бөгөөд тэр үед нэг хуулийн төслийг дунджаар 3-5 жил боловсруулдаг байв. Өнөөдрийн практикаас үзэхэд хуулийн төслүүдийг хэдхэн сарын дотор яаруу сандруу боловсруулан баталж байгаагаас дутуу дулимаг хууль гарч болзошгүй бөгөөд үүнээс болж хууль тогтоомжийн тогтвортой шинж байдал алдагдахад хүрч магадгүй гэдгийг анхаарах хэрэгтэй.

Одоо бол дээрх хэтийн төлөвийг Улсын Их Хурлаар заавал батлуулах шаардлага байхгүй ч байж болно. Учир нь өөрчлөлт, шинэчлэлтийн өнөө үед боловсруулж батлах хуулиуд болон тэднийг батлан гаргах дараалалд өөрчлөлт орох нь дамжиггүй тул уг хэтийг төлөвийн үндсэн дээр жил жилийн төлөвлөгөө гаргаж ажиллах нь зүйтэй мэт санагдана.