ҮНДСЭН ХУУЛИЙН ШИНЭ ТОДОТГОЛООС

АСУУХ ХЭДЭН ЗҮЙЛ

Үндсэн хууль бол тухайн улс орны нийгмийн болон төрийн байгууламжийг тодорхойлдог хууль эрхийн акт. Монгол улс тусгаар тогтнолоо сэргээсэн 1911 оноос хойш хэд хэдэн удаа нийгэм, эдийн засаг, төрийн байгууламждаа өөрчлөлт хийсээр иржээ. 

Үүний анхных нь 1911-13 оны хооронд Богд хааны зарлигууд маягаар буй болсон. Эдгээрийн тусгал нь Монгол улс теократик хаант улс болж, орчин үеийн хэлбэрээр Засгийн газар байгуулан яам, түүнийг толгойлох сайд нарыг томилсон. Мөн цаашлаад хаанд зөвлөж байх Дээд ба Доод хурал буй болгосон юм. Энэ болон бусад төрийн бүтцийн тодорхойлолт нь үнэн хэрэгтээ Үндсэн хууль бөлгөө. Одоо ч нэрлэгдсэн Үндсэн хуульгүй мөртөө тодорхой хуулиудыг нийлүүлэн Үндэсэн хуулийн чадамжтай гэж үздэг Хаант төрүүд бий. Үүний сонгодог жишээ нь Швед, Их Британи болно. 1915 оны Гурван улсын Хиагтын гэрээгээр Монгол улсын тусгаар тогтнол үгүй болж Хятадын сүвирнэт боловч Оросын протектарат болсон авч 1921 оны 2-р сард Монголыг барон Унгерн Монголыг чөлөөлж Хаант Монгол улсын тусгаар тогтнолыг дахин сэргээсэн учир богино хугацаанд дээрх Богдын зарлигууд эргэж хүчин төгөлдөр болж байв.

Хоёрдахь Үндсэн хууль Тангаргын гэрээ нэрээр 1921 оны намар зохиогдон хүчин төгөлдөр үйлчилж эхэлсэн билээ. Энэ хуулийн зохиогчийг Ерөнхий сайд Бодоо гэж үздэг. Тангаргын гэрээгээр Монгол улс нь Үндсэн хуульт хаант улсын хэлбэрт шилжин оров. Улсын хаан зөвхөн шашны толгойлогч бөгөөд төрийн хэрэгт Засгийн шийдвэрт нэг удаа хориг тавьж болохоор тусгагдсан. Мөн энэ Үндсэн хуулиар хамжлагат ёсыг эгнэгт халжээ. 

Гурав дахь Үндсэн хууль 1924 онд хүчин төгөлдөр болсон. Үүнийг анх удаа Үндсэн хууль гэж нэрлэх болсон юм. Шинэ хуулиар төр нийгэм эдийн засгийн бүтэц байгууламжид үндсэн өөрчлөлт орлоо. Юун түрүүн Хаант төрөөс татгалзаж Бүгд найрамдах засаглалыг тунхаглав. Төрийн эрх барих дээд байгууллагыг Улсын хурал хэмээж, түүний дор Улсын бага хурлыг байгуулжээ. Гэвч удирдан чиглүүлэх байгууллагыг улс төрийн нам гэж зарлав. Энэ Үндсэн хуулиар төрийн эрх баригч нь нийт ард түмэн биш, харин үгээгүй ядуу ардууд мөн гэж тунхаглаад, язгууртан, ноёд баяд худалдаачдыг аяндаа устах нийгмийн анги давхрага мөн хэмээж тэдэнд алив сонгуулийн эрх олгохгүй гэдгээ мэдэгдсэн. Монгол улс цаашид капиталын замаар явахгүй, Марксын тодорхойлсон нийгмийн хөгжлийн үечилсэн дэвших шат гэгчийн капиталист нийгмийг алгасан хөгжинө гэдгээ тунхагласан. Энэ Үндсэн хууль нь Зөвлөлт Оросын 1918 оны Үндсэн хуулийн бараг шууд орчуулга болохыг хожим судлаачид олж илрүүлсэн билээ.

Дөрөв дахь Үндсэн хууль 1940 оноос үйлчилж эхэлсэн. 1937-38 онд нийгмийн бүхий л язгууртан ноёд, сэхээтэн лам нарыг хядаж, сүм хийдийг нурааж дууссаны дараа Монголын нийгмийг дарлагч ангигүй нэгэн төрлийн малчин сэхээтнээс бүрдсэн капиталын биш нийгмийн байгууламжтай боллоо гэсэн дүгнэлтээс энэ Үндсэн хуулийг тунхаглан баталсан. Нэгэнт дарлагч мөлжигч анги үгүй учир бүгд тэгш эрхтэй болсон тухай зарлан тунхаглажээ.

Тав дахь Үндсэн хууль 1949 онд Улсын хурлаар батлагдсан. Үүнийг Үндсэн хууль гэж нэрлээгүй ч бүх нийтээр сонгууль өгөх болсноор бүтэц байгууламжийн хувьд их өөрчлөлт орсон юм. Улсын хурлыг тарааж Ардын их хурал байгуулсан ба түүнд бүх нийтийн оролцоот сонгуулиар дипутат сонгодог боллоо. Ардын их хурлын завсар зайгаар улсыг удирдаж байх Ардын их хурлын тэргүүлэгчдийг сонгон байгуулахаар болов.

Зургаа дахь Үндсэн хууль 1960 онд буй болов. Батлагдав гэхийн оронд буй болов гэсэн учир нь гэвэл хуулийн төслийг Ардын их хурлын чуулганаар хэлэлцэж байтал Цэдэнбал зарим засвар оруулна гэж аваад тэр чигт нь мартсан бололтой. Иймээс энэ Үндсэн хууль Ардын их хурлаар батлагдаагүй юм. Цэвэр эрх зүйн үүднээс үзвэл энэ нь хүчин төгөлдөр бус хууль. Шинэ Үндсэн хууль хийх болсон шалтгаан нь 1959 онд малчдын хувийн малыг бараг хүчээр нийгэмчилсэн ба жижиг дунд үйлдвэрлэл явуулдаг хувийн хэвшлийн хөрөнгийг хурааж Үйлдвэр хоршоолол хэмээх нийгэмчилсэн байгууллагад нэгтгэв. Нэг үгэндээ өдий болтол оршсоор асан хувийн хэвшлийг үгүй хийж эдийн засгийн зах зээлийн харилцааг огт байхгүй болгожээ. Монголын нийгэм нь ажилчин анги, хоршоолсон ард, сэхээтний давхрага гэсэн шинэ бүтэцтэй болсныг тунхагласан юм. Зарим судлаачдын үзэж байгаагаар энэ үеэс Монголын нийгэм тоталитар дэглэмээс авторитари дэглэмд шилжсэн аж. 1966 онд хуралдасан МАХН-ын XVих хурал энэ фактыг баталгаажуулсан юм.

Долоо дахь Үндсэн хууль 1990 оны 5-р сард Ардын их хурлаар батлагдав. Дэлхий дахинаа коммунизм нуран унаж хүйтэн дайн зогссоноор одоо болтол үйлчилж буй Үндсэн хуулиас татгалзах, нийгмийн байгууламжаа өөрчлөх тулгамдсан зайлшгүй шаардлагаас үүдэн 1960 оны Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулах нэрээр үндсэн зарчмыг нь сольсон учраас энэ нь гарцаагүй шинэ Үндсэн хууль мөн. Улс төрийн ганц намын нийгмийг удирдан чиглүүлэх үүргээс татгалзаж олон ургалч үзлийг нийгмийн харилцааны үндэс болголоо. Социализм байгуулах эцсийн зорилготой гэсэн зорилтоос татгалзсан төдийгүй хувийн хэвшлийг эргэж сэргээх, эдийн засгийн зах зээлийн харилцаанд орох, дан ганц ЗХУ-ыг даган нөхөрлөх гэдгийг дэлхийн аль ч оронтой сайн харилцаатай болох зэрэг зарчмын тунхаглалууд батлагдав. Нийт ард түмэн оролцсон чөлөөт өрсөлдөөнт сонгууль явуулж байхаар тогтов. Анх удаа байнгын ажиллагаатай хууль тогтоох инстүүцийг сонгуулийн үр дүнгээр байгуулах болсон нь Улсын бага хурал юм. Эдгээр зарчмын тунхаглал нь хоёр жилийн дараа батлагдсан шинэ Үндсэн хуулийн зарчмын гол тулгуур болсон бөлгөө.

Найм дахь Үндсэн хууль. Ардын их хурал 76 хоног хуралдан хэлэлцсэний эцэст энэхүү шинэ Үндсэн хууль 1992 оны 1-р сарын 13-нд батлагдав. Нийгэм улс төр эдийн засгийн чөлөөт ардчилсан либерал тогтолцоонд Монгол улс шилжин орж байгааг энэ хууль тунхаглан хуульчилсан билээ. Хүний эрх, эрх чөлөөг нийгмийн ердийн хэв норм гэснээр Монгол улс цагтаа Кантын тодорхойлж байсан иргэний ардчилсан нийгэмтэй болж буйг зарлан тунхагласан юм.

1992 оны Үндсэн хууль нь өнөөгийн либеральжсан орчин үеийн ертөнцийн ерөнхий хандлагатай агаар нэг, зарчим нь сайн, улс орныхоо тусгаар тогтнол бие даасан байдлыг бататгасан чухал хууль эрхын акт юм. Гэвч бие дааж ийм чухал бичиг баримт үйлдэх тушлага мөхөс байснаас болоод олон хэсэгтээ тодорхойгүй, механизм харилцан үйлчлэлийн механизмыг  нь бүрэн бодож чадаагүй алдаа дутагдал бий. Үүнээс болоод хоорондоо авцалдаж өгөхгүй, зарим тохиолдолд засаглалын хямрал руу хөтлөх аюул буй болгох нөхцөл бүрдүүлж байсан. Амьдрал практик дээр харагдсан иймэрхүү дутагдлыг тухай бүрд нь засаж сэлбээд явах нь зайлшгүй шаардлага юм.

1999 онд Үндсэн хуульд засвар оруулж долоон зүйлд тодотгол хийсэн билээ. Хожим нь хэн нэг нь үүнийг “дордуулсан долоо” гэж нэрлэн чухам үүнээс болоод засаглалын хямрал үүсээд байгаа маягтайгаар тайлбарлах болжээ. Үнэндээ шүлэглэх дуртай үндэсний соёлын онцлогоос ингэж нэрлэх болсон болохоос чухам яагаад тодотгох болсон, тэр нь ямар ач холбогдолтой, хортой байсан юм бол яаж туссаныг тайлбарласан нэг ч тохиолдол харагддаггүй. Хэрэв таван зүйлд тодотгол орсон бол “тантаггүй тав”, зургаа байсан бол “зувчуулсан дургаа” гэх мэтээр хочлох байсан биз.

“Дордуулсан долоо” нь Үндсэн хууль хэрэгжиж эхэлсэн 8 жилийн практикаас харагдсан засаж тодруулахаас өөр аргагүй өөрчлөлт байсан юм. Үндсэн хуулинд Ерөнхий сайдыг томилохдоо УИХ сонголтоо хийчихээд Ерөнхийлөгчтэй зөвлөнө гэж байгаа.1998 онд Ерөнхий сайдыг огцруулчихаад дараагийн хүнийг томилох гэж хагас жил зарцуулагдсан. Зөвших учиртай Ерөнхийлөгч УИХ-аас Ерөнхий сайдад томилохоор зөвшилцөн шийдсэн гуоав дөрвөн нэрсийг нийт есөн удаа буцааж, өөрөө тодорхой нэр хэлэн ийм хүнийг Ерөнхий сайдаар тавихаар оруулж ирвэл зөвшөөрнө хэмээн гэдийсэн билээ. Олон үзэл бодолтой намууд болон бүлэглэлүүд тэртэй тэргүй зөвшилцөн байж хэн нэгнийг Ерөнхий сайдад томилохоор шийдсэн байтал ганц өөрийгөө төлөөлдөг Ерөнхийлөгч бүгдийг нь нийлүүлснээс илүү хүчтэйгээр “зөвшилцөхөөр” зөрүүдлэхээр хуулийн утга учир бий юу? Энэ нь парламентийн засаглалыг утгагүй болгож Ерөнхийлөгчийн засаглал гэсэн утга руу шууд гулсан орж буй хэрэг. Эцэст нь томилгооо УИХ-ынх биш Ерөнхийлөгч хэмээх ганц бие хүний томилгоо болчиж байна. Цаашид иймэрхүү гацаа давтагдахаас сэргийлж "зөвшилцөх" гэсэн үгийн утгыг тодотгож эцсийн шийдвэр аль тал гаргах эрхтэйг тодруулсан.

Уг өөрчлөлт дотор нууц санал өгөхийг хориглосон. Ард түмнээс сонгогдсон төлөөлөгчид тэндний хүсэл эрмэлзлэлийн эсрэг нэр нүүрээ нууж санал илэрхийлж болох уу? Үүнд дордуулаад байгаа юу байна? 

1996-2000 онд сөрөг хүчин 130 гаруй удаа хурал хаяж хуулинд заасан квотыг бүрдүүлэлгүй төрийн машиныг гацааж байсан гашуун түүх бий. Энэ нь төр сайн ч муу ч ямар ч шийдвэр гаргаж чадахаа болиод параличид орж байна гэсэн үг. Парламент муу хууль гаргавал түүний хожим нь засаж болно, ямар ч шийдвэр гаргахгүй байх нь улс үндэстэнд хамгийн хортой үзэгдэл юм. Парламентийн засаглалтай ихэнх оронд гишүүд санал өгөх хэлбэрийг хоёр ангилсан байдаг. Зарчмын том асуудал, бодлогын хүрээнд намын дарга бусдыгаа төлөөлж сонгуулийн өмнө амалсан намын амлалтаа өмгөөлөн оролцдог. Тиймээс танхимд ердөө хэдхэн хүн сууж байх нь элбэг. Гэтэл хувь гишүүн намаасаа үл хамааран тойргийн сонгогчдоо төлөөлөн санал хэлэх шаардлагатай асуудал гардаг. Ийм тохиолдолд өндөр квот шаарддаг. Ийм байдлаар төрийн машиныг гацаан ямар ч шийдвэр гаргах бололцоогүй болгон бойкотлохоос сэргийлдэг. Чухам ийм гацаасан байдал байнга үүсч байсан учраас л 1999 оны өөрчлөлтөөр квотын доошлуулахаас өөр арга байгаагүй юм. Хэрэв тэгээгүй бол 2000-2019 он хүртлэх энэ хооронд төрийн машин олон удаа гацан зогсож юу болох байсныг төсөөлөхөд бэрх.

1999 оны тодотгол зарим нэг асуудлыг шийдсэн боловч нийгмийн бүтэц байгууламж улам нарийсахын хэрээр урьд нь ажиглагдаагүй олон бэрхшээл ил гарав. Эдгээрийг шийдэх, нэг мөр болгох оролдлого сүүлийн гурван ч парламент дамжин яригдсан билээ. Үндсэн хуулийг шинээр зохиох уу, байгааг нь нэмж тодотгох уу гэсэн маргаан удтал үргэлжилж энэ удаа хоёр дахь хувилбарыг сонгожээ. Энэ удаагийн тодотгол бидэнд тулгараад байгаа асуудлыг бүрэн шийдэж чадах уу? Одоогоор санал болгож байгаа нэлээд олон тодотгол олон бэрхшээлийг шийдэж болохоор харагдаж байна. Гэхдээ бүгдийг нь шийдэх үү? Эсвэл үлдсэнийг нь дараа хэмээн үлдээх үү? Өнгөрсөн 27 жилийн турш нийгмийн харилцааг зохицуулсаар ирсэн Үндсэн хуулийг одоо гэнэт өөрчилбөл бүх юм засрана, нийгэм байн байн хямрал зөрчилтэй тулгараад байгаа нь энэ Үндсэн хуулиас л болоод байна гэсэн ойлголт өргөн тархаж олон хүний итгэл үнэмшил болжээ. Бодоход Үндсэн хуулиас гэхээсээ зангилаа хэдэн асуудал төөрөгдүүлэл, зөрчил, төрийн хүчгүйдэл үүсгээд байх шиг. Иймээс Үндсэн хуульд нэмэлт тодотгол хийж буй хариуцах этгээдүүдээс асуух хэдэн асуулт байна.

1. Судалгаагаар шинэ Үндсэн хууль батлагдсанаас хойш зөвхөн УИХ гэхэд Үндсэн хуулийг 120 орчим удаа зөрчсөн шийдвэр гаргасан боловч эдгээр хууль засагдалгүй хүчин төгөлдөр үйлчилсээр иржээ. Хэрэв дуртай нь дуртай үедээ Үндсэн хуулиа ямар ч зэмлэлгүйгээр зөрчөөд байх ахул ерөөс хууль байх нь утгагүй. Шинэ тодотголоор энэ явдал засрах уу?
2. УИХ-ын гишүүд халдашгүй эрх гэгчээр халхлан ямар ч гэмт хэрэг үйлдэх болон урьд нь үйлдсэн бол огт гэм зэмгүй нуугдаж байна, тэднийг эгүүлэн татах механизм алга хэмээн олон түмэн шүүмжилдэг. Энэ нь ч үнэн болж УИХ гэмт этгээдүүдийн ял зэмгүй орогнох газар болсоор байна. Шинэ тодотголоор энэ гажгийг засаж чадах уу?
3. “Зөвшилцөх” гэсэн нэршил Үндсэн хуулийн нэлээд газар бий. Гэтэл амьдрал дээр энэ нь инстүүц хоорондын зөвшил биш субъект хоорондын тохироо, маргаан, булаацалдаан болж хувирсаар ирлээ. Үнэн хэрэгтээ хэн нь эцсийн шийдвэр гаргах эрхтэй нь маргааны бай болж төрийн тогтворшлыг самрах нэгэн хүчин зүйл болсоор ирэв. “Хууль тодорхой бус байснаас огт хуульгүй байсан нь дээр” гэдэг нь эртний герег-ромын үеэс мөрдөж ирсэн хуулийн зарчмын үндэс билээ. Шинэ тодотголоор энэ эвгүй байдал засрах уу? 
4. Монгол улс түүхэндээ шүүхийн бие даасан инстүүцтэй байж үзээгүй. Дандаа, хуультай, хууль хэрэгжүүлэх байгуулагатай, шүүн таслах эрх бүхий биеттэй байсан авч тэр нь үргэлж төрөөс, эрх мэдэл бүхий сүбъектээс, гадны колончлогчдоос бүрэн хамаарч байсан. 1992 оны Үндсэн хуулиар анх удаа Шүүхийн бие даасан байдлыг тунхагласан боловч одоо болтол хуучин дассан инерци хүчтэй үйлчилсээр. Шүүхийг ард түмэн сонгогддоггүй, зөвхөн тодорхой инстүүц, бие хүн томилдог учраас шүүгчид үргэлж хамааралтай явсаар ирлээ. Шинэ тодотголоор энэ эвгүй байдал засрах уу?
5. Хууль санаачлах эрх УИХ-ын гишүүн бүр, нэмэх нь Ерөнхийлөгч, Засгийн газарт бий. Эд санаачлах байтугай өргөн барих, чуулганаар батлуулах эрхтэй. Иймээс үйлчилж буй хуультай, түүний дотор Үндсэн хуультай зөрчилдсөн, олон нийтийн санаа бодолтой үл таарах, хэрэгжихээрээ санхүүгийн хувьд бололцоогүй тухайн гишүүний “нэрэмжит” олон олон хууль батлагдан нийгэмд үйлчилж байна. Хаана ч хууль батлагдахдаа олон шалгуур давж байж нийгэмд үйлчилдэг. Төсөв санхүүгийн хувьд болон хуулийн хэрэгжилтийн хувьд бололцоотой эсэхийг тухайн Засгийн газар судлан санкци өгдөг эрхээр хангагдах ёстой. Энэ байдал шинэ тодотголоор засагдах уу?
6. Цэц бол Үндсэн хуулийн манаач. Нэгэнт манаач юм бол түүнээ бүхий л зөрчил халдлагаас хэзээ ямагт хамгаалж байх үүрэгтэй. 1992 оны Үндсэн хуулиар Цэц нь зөвхөн хэн нэгний гомдлоор төдийгүй өөрийн санаачлагаар хуралдан алив халдлага зөрчилтэй тэмцэх үүрэгтэй санаа буй боловч уг баримтад үүнийг маш тодорхойгүйгээр заасан учраас Цэц олон жилийн турш өрөгдөл гомдол барагдуулдаг товчоо маягаар ажиллаж ирлээ. Чухам тийм л учраас Үндсэн хуулийг санаатай болон санаандгүй зөрчин халдсан хэдэн зуун тохиолдлыг харахын хүсэлгүй өнгөрөөжээ. Энэхүү бусармаг гэмээр адал явдал шинэ тодотголоор засагдах уу?

Цаана нь шашин, олон нийтийн байгууллага, Засгийн газрын бүтэц, яам агентлагийг шинээр төрсөн Засгийн газар ямар хяналттайгаар байгуулах эрхтэй тухай гэх мэт олон асуулт байгаа ч энэ удаа ингэсхийгээд орхиё.

2019.7.1