Даргын хүслээр биш иргэний хүслээр асуудал шийдэгдэх нь жинхэнэ иргэний оролцоо
Иргэний оролцооны талаар дэлхий нийтээр ярих болсон тэр жишгээр бид ч дуугарч, дурдах болсоор багагүй хугацаа өнгөрлөө. Үнэхээр сайн засаглалыг бий болгож, иргэнээ сонсдог тэр нийгмийг бий болгохын тулд иргэдийн оролцоо зайлшгүй чухал.
Иргэний оролцооны талаар дэлхий нийтээр ярих болсон тэр жишгээр бид ч дуугарч, дурдах болсоор багагүй хугацаа өнгөрлөө. Үнэхээр сайн засаглалыг бий болгож, иргэнээ сонсдог тэр нийгмийг бий болгохын тулд иргэдийн оролцоо зайлшгүй чухал. Гэхдээ үнэхээр иргэдийн оролцоог хангах боломж нь манай хууль тогтоомжинд сууж өгсөн байдаг юм болов уу. Манайд иргэдийн оролцоо гэж хэлж байгаа тоо, хэрэгжиж байгаа төслүүдээс харвал хамгийн “мода”-ны үг нь иргэний оролцоо болжээ. НҮБ, Мерси Кор, Конрад Аденаурын сан, Азийн сан, Бүгд найрамдахчуудын хүрээлэнгээс гээд дор бүртээ иргэдийн оролцоог нэмэгдүүлэх, өргөжүүлэх талаар төсөл ажил хэрэгжүүлээд л байгаа. Гэхдээ өч төчнөөн хөрөнгө, сэтгэл зүтгэл гаргаж байгаа энэ ажил нь амьдрал дээр хэрэгжих боломж, хуулиндаа хэрхэн туссан байдаг юм бол гээд яривал олныг дурдахаас аргагүй болж таарна. 1992 онд баталсан шинэ Үндсэн хуулиар засгийн бүх эрх ард түмний мэдэлд байна гэж тунхаглаж өгсөн. Гэхдээ бүх эрх мэдэл ард түмний мэдэлд байж чаддаг уу. Хэдийгээр ард түмэн эрх мэдлээ хэрэгжүүлэх эрхээ төлөөллийн засаглалаараа гүйцэлдүүлнэ гэдэг ч дөрвөн жилд нэг удаад төлөөллөө болгож явуулсан гишүүддээ хэр итгэж байна, тэд ч иргэдийн дуу хоолой болж чаддаг уу гээд яривал олон асуудал босч ирнэ.
Уг нь иргэдийн оролцооны талаар өнгөрсөн хоёрдугаар сарын байдлаар хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа 449 хуулийн /нэг удаагийн үйлчлэлтэй хуулиудыг оролцуулалгүйгээр/ 105-д нь ямар нэг байдлаар туссан байдаг ажээ. Байгаль орчны тухай хуульд иргэдийн оролцоотой нөхөрлөл байгуулахыг дэмжих талаар, Сонгуулийн тухай хуульд хууль бусаар мөнгө, эд зүйл тараасан зөрчлийг мэдэгдэх талаар, Сургуулийн өмнөх боловсролын тухай хуульд хүүхдийг сургах үйл ажиллагаатай холбогдуулан өөрөөс гаргасан зардал, хандивын зарцуулалт, ашиглалтын талаар мэдээлэл авах, хяналт тавих эрхтэй болон цэцэрлэгийг хөгжүүлэх үзэл баримтлал, хөтөлбөр, дүрэм, журам боловсруулах, үйл ажиллагааны чиглэлийг боловсруулах, шийдвэр гаргахад оролцох боломжтой гээд олон хуульд иргэдийн оролцооны талаар тусгаж өгсөн нь бий. Бүр Авлигатай тэмцэх тухай хуульд ч иргэний оролцооны талаар бий. Байхгүй биш бүр нэлээдгүй хуульд байгаа ч хэрхэн яаж оролцох, хэрхэн оролцоог хангах талаар харин нэг байхгүй дээ. Тухайлбал 2006 онд батлагдсан Авлигатай тэмцэх хуулийн 5.1.4.-д гэж сургалтын байгууллагууд эрх зүйн болон ёс зүйн хичээлийн хүрээнд суралцагчдад авлигын нийгмийн хор аюул, түүнээс урьдчилан сэргийлэх талаар зохих мэдлэг эзэмшүүлж, түүнийг үл тэвчих ёс суртахуун төлөвшүүлэх гэж заасан байдаг. Гэвч зохих мэдлэгийг эзэмшүүлэхийн тулд хэрхэх юм, хаанаас, хэнээс тэр мэдлэгийг авах юм бүү мэд. Сургалтын хөтөлбөр боловсруулж өгөх юм уу, боловсруулахад нь туслах юм уу ойлгомжгүй. Үл тэвчих ёс суртахууныг төлөвшүүлэхийн тулд хэн яах ёстой нь огт мэдэгдэхгүй. За тэр, цэцэрлэгийн тухайд хуульдаа ийм ч амьдрал дээр хүүхдээ цэцэрлэгээс хасуулчихгүй байх нь чухал болохоос юун хяналт тавих эрх энэ тэр. Энэ мэт нэг талаар оролцоог хангаад байгаа мэт боловч нөгөө талдаа учир ойлгомжгүй заалтууд манай хуулиудад зөндөө. Улс төрийн боловсролын академиас гаргасан “Иргэдийн оролцооны эрх зүйн орчин ба үнэлгээ” судалгаанаас харахад манайд мөрдөгдөж байгаа хуулиудад иргэдийн оролцоог хэрэв төр засгийн зүгээс дарга даамал нь хүсвэл дэмжиж, тэдний гаргасан санал санаачилгыг ажил болгоно. Хүсэхгүй бол замхраад өнгөрөхөөр тогтолцоотой байгаад хамаг учир нь байгаа нь илт байгаа юм. Ямар сайндаа л Сант Маралын энэ оны судалгаагаар иргэдийн төр, нам, сонгуульд итгэх итгэл түүхэнд байгаагүйгээр буурсан байхав дээ. Уг нь даргын хүслээр биш иргэний хүслээр асуудал шийдэгдэх нь жинхэнэ иргэдийн оролцоо гэгдэх ёстой. Гэвч манайд тийм биш байна.
Санаачилгыг нь ажил хэрэг болгож, заавал биелүүлэх үүрэг хүлээлгэхгүй болохоор иргэдийн оролцоог ярьсаар байгаа боловч амьдрал дээр ажил болж хэрэгжихдээ удаан явж иржээ. Тэгвэл иргэдийн энэ эрхийг нь баталгаажуулсан хуулийн төсөл ид боловсруулагдаж байгаа юм байна. Энэ хуулийн төсөлд яригдаж буйгаар иргэд аливаа нэгэн асуудлыг ИТХ болон УИХ-аар хэлэлцүүлэхээр санаачлах эрхтэй болно. Уг нь өөрийнхөө төлөөлөл болгож УИХ-д сонгосон гишүүддээ энэ чиглэлээр хууль санаачлан батлуулах хэрэгтэй байна гэж хүсэлтээ гаргадаг боловч тухайн гишүүн тэр асуудлыг ойшоож үзэх цаашлаад хуулийн төсөл болгож санаачлах эсэх нь жинхэнэ дур хүслийн асуудал байдаг байсан. Харин энэ хуулиар иргэд эвлэлдэн нэгдэж, асуудал хэлэлцүүлэхээр санаачлах эрхтэй бөгөөд түүнийг нь хүлээн авахгүй тохиолдолд үүнийгээ албан тушаалтнууд тайлбарлах ёстой болж байгаа юм. Тухайлбал, энэ намрын нийгмийн халуун сэдэв байсан Гэр бүлийн хүчирхийллийн тухай хуулийг тэр нам, энэ нам нь ингэлээ гэж шуугиж байхын оронд нийгэмд зайлшгүй хэрэгцээтэй хууль учраас 2016 оны УИХ-ын намрын чуулганаар хэлэлцүүлэхээр санаачлах эрх ард түмэнд ирэх боломжтой гэсэн үг. Мөн орон нутагтаа тулгамдсан асуудал бас үндэсний хэмжээний асуудал гэж үзэж байгаа асуудлаараа ард нийтийн санал асуулгыг явуулах санаачилгыг иргэд гаргах боломжтой болох ажээ. Орон нутагт ийм асуудал олон гардаг. Нутаг усанд нь уул уурхайн компани олборлолт хийж, тэр нь бэлчээр, түүхийн дурсгалт эд зүйл, уул овоог сүйтгэлээ гээд мянга тэндээ бослого хөдөлгөөн хийсэн ч үр дүн гарахгүй байх нь бий. Хэрэв орон нутгийн захиргаа тухайн компаниас татаас аваад явж байгаагаа хангалттай гэж үзвэл ер хөдөлдөггүй. Дээрээс нь дарга, эрх мэдэлтнүүд ямар нэг эрх ашгаараа холбогдсон бол малчид бослого хөдөлгөөн гаргаад ч нэмэргүй үлддэг байлаа. Дороосоо санал гомдол гаргах ч дарга хүлээж авахгүй бол тэгээд дарагдана. Ноён уулаа хамгаална хэсэгтээ л бужигнаж байсан. Нийтийн сонсголын хуулиар асуудлыг иргэдтэй сууж ярилцах ч шийдвэр гаргах эрх нь УИХ-д байсан.
Харин яригдаж байгаа төсөл батлагдвал иргэд санаачилгаараа нэгдээд, хэлэлцэх асуудал, шийдүүлэх асуудлаараа тултал нь явах үүд нээгдэнэ.
Манайд ард нийтийн санал асуулга явуулах талаар 1995 онд албан ёсоор хуульчилж өгсөн ч явуулах эсэх эрх нь УИХ-д л бий. Дээрээс нь Монгол Улсын Ерөнхийлөгч, Засгийн газар, УИХ-ын нийт гишүүний гуравны нэгээс доошгүй нь хамтарч, мөн Үндсэн хуулийн хорин зургадугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт заасан хууль санаачлагчид тус тус санал асуулга явуулахыг санаачлах эрхтэй байдаг. Тиймдээ ч батлагдсан цагаасаа хойш манайд нэг ч удаа ард нийтийн санал асуулга явагдаж үзээгүй. Харин иргэд өөрсдөө энэ санаачилгыг гаргах эрхтэй болно гэдэг нь дээрээс доошоо тогтолцооноос гадна дороосоо санаачлах урсгал нэмэгдэж байгаа юм.
Түүнээс гадна яригдаж буй энэ хуулийн төслөөр хууль санаачлах эрх бүхий дээрх гурван субьектээс гадна иргэд хуулийн төсөл санаачлах эрхийг зохицуулахаар яригдаж байгаа юм билээ. Мэдээж, хүссэн нь хууль санаачлаад, хүссэн нь ард нийтийн санал асуулга явуулаад байна гэж юу байхав, нэлээд чанд шалгуурыг тавьж, олон түмний оролцоо хэр байгааг харгалзах нарийн заалтуудыг тусгаж байгаа гэсэн. Хамгийн гол нь дээрээс хүсэхгүй бол асуудал зогсдог байсан урсгалын чиглэл нь өөрчлөгдөж дороосоо нэгдэж, саналаа гаргадаг, хүргүүлдэг, асуудлыг шийдэхийн шаарддаг болж өөрчлөгдөж байгаа нь энэ хуулийн амин чанар нь байх. Өөрөөр хэлбэл, иргэдийн оролцоог бүрэн утгаар нь гаргах суурь энэ хууль болох боломжтой. Үнэхээр иргэд тэгж хүсч, иргэд тэгж давалгаалж байгаа бол “дүлий” төр засаг сонсохоос аргагүй болох учиртай. Ийм нэгэн хуулийн төсөл ид яригдаж, боловсруулагдаж байгаа ажээ. Төр засгийг, эрх мэдэлтний нүд, сонсголыг нээх энэ хууль батлагдвал өнөөх “мода”-нд орсон иргэний оролцооны тухай ойлголт жинхэнэ утгаараа хэрэглээнд орж, хэрэгжих боломжтой болох биз ээ.
Уг нь иргэдийн оролцооны талаар өнгөрсөн хоёрдугаар сарын байдлаар хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа 449 хуулийн /нэг удаагийн үйлчлэлтэй хуулиудыг оролцуулалгүйгээр/ 105-д нь ямар нэг байдлаар туссан байдаг ажээ. Байгаль орчны тухай хуульд иргэдийн оролцоотой нөхөрлөл байгуулахыг дэмжих талаар, Сонгуулийн тухай хуульд хууль бусаар мөнгө, эд зүйл тараасан зөрчлийг мэдэгдэх талаар, Сургуулийн өмнөх боловсролын тухай хуульд хүүхдийг сургах үйл ажиллагаатай холбогдуулан өөрөөс гаргасан зардал, хандивын зарцуулалт, ашиглалтын талаар мэдээлэл авах, хяналт тавих эрхтэй болон цэцэрлэгийг хөгжүүлэх үзэл баримтлал, хөтөлбөр, дүрэм, журам боловсруулах, үйл ажиллагааны чиглэлийг боловсруулах, шийдвэр гаргахад оролцох боломжтой гээд олон хуульд иргэдийн оролцооны талаар тусгаж өгсөн нь бий. Бүр Авлигатай тэмцэх тухай хуульд ч иргэний оролцооны талаар бий. Байхгүй биш бүр нэлээдгүй хуульд байгаа ч хэрхэн яаж оролцох, хэрхэн оролцоог хангах талаар харин нэг байхгүй дээ. Тухайлбал 2006 онд батлагдсан Авлигатай тэмцэх хуулийн 5.1.4.-д гэж сургалтын байгууллагууд эрх зүйн болон ёс зүйн хичээлийн хүрээнд суралцагчдад авлигын нийгмийн хор аюул, түүнээс урьдчилан сэргийлэх талаар зохих мэдлэг эзэмшүүлж, түүнийг үл тэвчих ёс суртахуун төлөвшүүлэх гэж заасан байдаг. Гэвч зохих мэдлэгийг эзэмшүүлэхийн тулд хэрхэх юм, хаанаас, хэнээс тэр мэдлэгийг авах юм бүү мэд. Сургалтын хөтөлбөр боловсруулж өгөх юм уу, боловсруулахад нь туслах юм уу ойлгомжгүй. Үл тэвчих ёс суртахууныг төлөвшүүлэхийн тулд хэн яах ёстой нь огт мэдэгдэхгүй. За тэр, цэцэрлэгийн тухайд хуульдаа ийм ч амьдрал дээр хүүхдээ цэцэрлэгээс хасуулчихгүй байх нь чухал болохоос юун хяналт тавих эрх энэ тэр. Энэ мэт нэг талаар оролцоог хангаад байгаа мэт боловч нөгөө талдаа учир ойлгомжгүй заалтууд манай хуулиудад зөндөө. Улс төрийн боловсролын академиас гаргасан “Иргэдийн оролцооны эрх зүйн орчин ба үнэлгээ” судалгаанаас харахад манайд мөрдөгдөж байгаа хуулиудад иргэдийн оролцоог хэрэв төр засгийн зүгээс дарга даамал нь хүсвэл дэмжиж, тэдний гаргасан санал санаачилгыг ажил болгоно. Хүсэхгүй бол замхраад өнгөрөхөөр тогтолцоотой байгаад хамаг учир нь байгаа нь илт байгаа юм. Ямар сайндаа л Сант Маралын энэ оны судалгаагаар иргэдийн төр, нам, сонгуульд итгэх итгэл түүхэнд байгаагүйгээр буурсан байхав дээ. Уг нь даргын хүслээр биш иргэний хүслээр асуудал шийдэгдэх нь жинхэнэ иргэдийн оролцоо гэгдэх ёстой. Гэвч манайд тийм биш байна.
Санаачилгыг нь ажил хэрэг болгож, заавал биелүүлэх үүрэг хүлээлгэхгүй болохоор иргэдийн оролцоог ярьсаар байгаа боловч амьдрал дээр ажил болж хэрэгжихдээ удаан явж иржээ. Тэгвэл иргэдийн энэ эрхийг нь баталгаажуулсан хуулийн төсөл ид боловсруулагдаж байгаа юм байна. Энэ хуулийн төсөлд яригдаж буйгаар иргэд аливаа нэгэн асуудлыг ИТХ болон УИХ-аар хэлэлцүүлэхээр санаачлах эрхтэй болно. Уг нь өөрийнхөө төлөөлөл болгож УИХ-д сонгосон гишүүддээ энэ чиглэлээр хууль санаачлан батлуулах хэрэгтэй байна гэж хүсэлтээ гаргадаг боловч тухайн гишүүн тэр асуудлыг ойшоож үзэх цаашлаад хуулийн төсөл болгож санаачлах эсэх нь жинхэнэ дур хүслийн асуудал байдаг байсан. Харин энэ хуулиар иргэд эвлэлдэн нэгдэж, асуудал хэлэлцүүлэхээр санаачлах эрхтэй бөгөөд түүнийг нь хүлээн авахгүй тохиолдолд үүнийгээ албан тушаалтнууд тайлбарлах ёстой болж байгаа юм. Тухайлбал, энэ намрын нийгмийн халуун сэдэв байсан Гэр бүлийн хүчирхийллийн тухай хуулийг тэр нам, энэ нам нь ингэлээ гэж шуугиж байхын оронд нийгэмд зайлшгүй хэрэгцээтэй хууль учраас 2016 оны УИХ-ын намрын чуулганаар хэлэлцүүлэхээр санаачлах эрх ард түмэнд ирэх боломжтой гэсэн үг. Мөн орон нутагтаа тулгамдсан асуудал бас үндэсний хэмжээний асуудал гэж үзэж байгаа асуудлаараа ард нийтийн санал асуулгыг явуулах санаачилгыг иргэд гаргах боломжтой болох ажээ. Орон нутагт ийм асуудал олон гардаг. Нутаг усанд нь уул уурхайн компани олборлолт хийж, тэр нь бэлчээр, түүхийн дурсгалт эд зүйл, уул овоог сүйтгэлээ гээд мянга тэндээ бослого хөдөлгөөн хийсэн ч үр дүн гарахгүй байх нь бий. Хэрэв орон нутгийн захиргаа тухайн компаниас татаас аваад явж байгаагаа хангалттай гэж үзвэл ер хөдөлдөггүй. Дээрээс нь дарга, эрх мэдэлтнүүд ямар нэг эрх ашгаараа холбогдсон бол малчид бослого хөдөлгөөн гаргаад ч нэмэргүй үлддэг байлаа. Дороосоо санал гомдол гаргах ч дарга хүлээж авахгүй бол тэгээд дарагдана. Ноён уулаа хамгаална хэсэгтээ л бужигнаж байсан. Нийтийн сонсголын хуулиар асуудлыг иргэдтэй сууж ярилцах ч шийдвэр гаргах эрх нь УИХ-д байсан.
Харин яригдаж байгаа төсөл батлагдвал иргэд санаачилгаараа нэгдээд, хэлэлцэх асуудал, шийдүүлэх асуудлаараа тултал нь явах үүд нээгдэнэ.
Манайд ард нийтийн санал асуулга явуулах талаар 1995 онд албан ёсоор хуульчилж өгсөн ч явуулах эсэх эрх нь УИХ-д л бий. Дээрээс нь Монгол Улсын Ерөнхийлөгч, Засгийн газар, УИХ-ын нийт гишүүний гуравны нэгээс доошгүй нь хамтарч, мөн Үндсэн хуулийн хорин зургадугаар зүйлийн нэг дэх хэсэгт заасан хууль санаачлагчид тус тус санал асуулга явуулахыг санаачлах эрхтэй байдаг. Тиймдээ ч батлагдсан цагаасаа хойш манайд нэг ч удаа ард нийтийн санал асуулга явагдаж үзээгүй. Харин иргэд өөрсдөө энэ санаачилгыг гаргах эрхтэй болно гэдэг нь дээрээс доошоо тогтолцооноос гадна дороосоо санаачлах урсгал нэмэгдэж байгаа юм.
Түүнээс гадна яригдаж буй энэ хуулийн төслөөр хууль санаачлах эрх бүхий дээрх гурван субьектээс гадна иргэд хуулийн төсөл санаачлах эрхийг зохицуулахаар яригдаж байгаа юм билээ. Мэдээж, хүссэн нь хууль санаачлаад, хүссэн нь ард нийтийн санал асуулга явуулаад байна гэж юу байхав, нэлээд чанд шалгуурыг тавьж, олон түмний оролцоо хэр байгааг харгалзах нарийн заалтуудыг тусгаж байгаа гэсэн. Хамгийн гол нь дээрээс хүсэхгүй бол асуудал зогсдог байсан урсгалын чиглэл нь өөрчлөгдөж дороосоо нэгдэж, саналаа гаргадаг, хүргүүлдэг, асуудлыг шийдэхийн шаарддаг болж өөрчлөгдөж байгаа нь энэ хуулийн амин чанар нь байх. Өөрөөр хэлбэл, иргэдийн оролцоог бүрэн утгаар нь гаргах суурь энэ хууль болох боломжтой. Үнэхээр иргэд тэгж хүсч, иргэд тэгж давалгаалж байгаа бол “дүлий” төр засаг сонсохоос аргагүй болох учиртай. Ийм нэгэн хуулийн төсөл ид яригдаж, боловсруулагдаж байгаа ажээ. Төр засгийг, эрх мэдэлтний нүд, сонсголыг нээх энэ хууль батлагдвал өнөөх “мода”-нд орсон иргэний оролцооны тухай ойлголт жинхэнэ утгаараа хэрэглээнд орж, хэрэгжих боломжтой болох биз ээ.
